تناقضهاي برنامهريزي در شهرهاي ايران
هر مهاجمي كه به اين سرزمين آمد اولين فرماني كه صادر كرد اين بود كه شهر را محاصره كنيد، مردم را بكشيد و همه چيز را به آتش بكشيد تداوم چنين روندي سبب شد كه ضريب آسيبپذيري در شهرهاي ما بالا رود، درحالي كه اگر در قالب قياس قرار دهيم شهرهاي باستاني مثل آتن همانند شهرهاي ايران عرصهء تاخت و تاز قرار نگرفت. در عصرجديد نيز اگرچه ما تلاش كرديم با الگوبرداري ناقص و تقليد صرف! از دستاوردهاي مدرنيته بهرهمند شويم، اما در عمل نگاه يكسونگرانهء برنامهريزان و غرق شدن در روشهاي سيستماتيك، شهرهايي را پديد آورد كه چه از لحاظ كالبدي و چه از لحاظ زيباشناسي و ارزشي بسيار زمخت و نامطلوب است، از سوي ديگر برنامهريزيهاي شهري ما نشان ميدهد كه اين طرحها نه تنها جامع و كلنگر نبوده، بلكه در عمل نيز فاقد انسجام و انطباق لازم با مناطق جغرافيايي ايران است.
با بيش از 50 سال سابقهء برنامهريزي شهرهاي ما آن جايگاه مطلوب زيست شهري را پيدا نكردند!
اين بحث، سالها پيش ، مطرح شد كه چرا با وجود نيمقرن سابقه، وجود دانشكدههاي معماري و شهرسازي و نيروهاي ماهر و خوش ذوق نتوانستهايم به نتايج مطلوب برسيم. در اين خصوص نقطهنظرات متفاوتي مطرح است كه من به برخي از آنها اشاره ميكنم.
اولين دليل اينكه ماهيت برنامهريزي شهري ما مردمي نيست. ما برنامهريزي شهري را براي رفاه شرايط زيستي مردم انجام نميدهيم. متاسفانه بيشتر توجه ما در برنامهريزي شهري به نوعي كاربري كليشهاي محدود ميشود.
يعني كسي كه در موضع برنامهريزي شهري قرار ميگيرد براساس نيازهاي مردم شهر يا منطقه يا محله حركت نميكند، درحالي كه اين ضرورتي اجتنابناپذير براساس سلايق افراد پيريزي ميكند. درحالي كه است. در برنامهريزي شهري ايران يك شرح خدمات وجود دارد كه اصطلاحاً به آن شرح خدمات تيپ ميگويند. كارفرماي شرح خدمات تيپ يا شهرداري و يا وزارت مسكن و شهرسازي است كه عموماً طرحهاي شهري را بايد طرحها با منافع و يا مصالح مردم ارتباط مستقيمي داشته باشد.
در كشورهاي در حال توسعه و اروپائي تلاش كردهاند هر طرحي كه تهيه ميشود با نظرسنجي از مردم مورد بررسي دقيق قرار گيرد. اگر قرار است طرحي در محلهاي پياده شود، قبلاً حتماً با مردم آن محله در ميان گذاشته ميشود.
در واقع استفاده از نظر ساكنان و ارايهء ديد علمي برنامهريزي باعث ميشود آنها به صورت مكمل عمل كنند در برخي از شهرداريهاي كشوره: مثل مالزي طرح جديد، چند هفته قبل از تصويب در دسترس همگان قرار ميگيرد. تا هركس كه علاقهمند است، نظرش را ارايه دهد.
بعد از اين مرحله كارشناسان نظرات مختلف را جمعآوري كرده، اصلاحات را در طرح اوليه به وجود ميآورند و آن را تصويب ميكنند. اين پروسه در ايران انجام نميگيرد.
عدم استفاده از نظر مردم در ايران ريشه در هدفمند نبودن طرحهاي شهري ندارد!
دومين دليل ضعف برنامهريزي در كشور ما به هدفمند نبودن طرحها برميگردد. عموماً اهداف حتي اگر دقيق و متناسب تهيه شده باشند ديده ميشود كه از طريق تغيير كاربريها و ضوابط تراكم به صورت وسيعي تغيير ميكنند.
علت اينكه كاربريها تغيير ميكنند چيست!
چون نهادها، سازمانهاي اداري دولتي بعد از تصويب يك طرح براساس يكسري توجيهات اداري متقاضي تغيير كاربري ميشوند، كه مثلاً تراكم را در طرح بگنجانند اين كار ايدههاي طرح را در اجرا خنثي ميكند.
طرحهاي ما ضمانت اجرايي مناسبي ندارند!
لزوماً براي همهء كاربريها اين تضمينها وجود ندارد. اگر مردم بخواهند تغييرات كوچكي در ساختمانشان پديدآورند مثلاً بخواهند نوسازي در نقشه انجام دهند و چند متر عقبنشيني داشته باشند، بايد مجوز اين كار را بگيرند. اما شهرداريها وقتي با يك سازمان و يا نهاد دولتي روبهرو ميشوند، در چنين مواقعي نميتوانند قانون را پياده كنند. در اينجا قوانين اجرايي ما كاستيهايي دارد كه شهرداري را در موضع ضعيفتري نسبت به سازمانهاي اداري قرار ميدهد.
بعبارتي كاستيهاي قوانين اجرايي ما باعث تضعيف شهرداري ها ميشود!
. تا قبل از تشكيل شوراي شهر، شهردار انتصابي بود، اين انتصاب از طرف وزارت كشور يعني دولت انجام ميگرفت. بنابراين كسي كه ماموريت مديريت بر يك شهر را كه مردم ساكن آن بودند، برعهده ميگرفت، از طرف دولت منصوب ميشد. اين شهردار دولتي در مقابل زيادهخواهيهاي نهادهاي دولتي، طبيعي است كه نميتواند مقاومت كند. يعني منافع دولت را يك شهردار دولتي نميتواند زير پا بگذارد. به همين دليل شهردار دولتي نميتوانست در مقابل زيادهطلبيها يا خواستهاي دولت كه در سطح شهر ميخواهد پياده كند، مقاومت كند بنابراين به تقاضاي دولتي تن ميداد.
بر همين مبنا اقتدار شهردار از موضع دولت تامين ميشد، نه از موضع مردم. هنگامي كه اين وضع تغيير كرد و اعضاي شوراي شهر مستقر شدند ظاهراً آنها شهردار را انتخاب كردند. اما چون قوانين و مقرراتي كه وجود دارد كماكان به نفع دولت است، وضع چندان تغييري نكرده است. انتخاب مردمي شده، ولي قوانين به نفع مردم تغيير نكرده و بسياري از آنها همچنان حاكم هستند.
عدهاي معتقدند رشد سوداگري در بخش مسكن عامل اساسي برهمريزي برنامهريزي شهري در ايران شده است،
و ، اين نظر كاملاً صحيح است. عموماً در شهرها عرضه و تقاضا براي زمين و مسكن حدود طرحها و نقشههاي شهري را تعيين ميكند. در كلانشهرها وقتي مهاجرت افزايش پيدا ميكند تقاضا براي مسكن بيشتر ميشود، در نتيجه سرمايهگذاري در اين بخش رشد صعودي پيدا ميكند. سرمايهگذاري در شهرها عموماً هم در كوتاهمدت بازدهي دارد هم ارزش افزودهء بالايي دارد. اين شرايط با سرمايهگذاري در بخش توليد قابل مقايسه نيست. بخش مسكن چون از عرضه و تقاضاي بسيار پرجنب و جوشي برخوردار است، راحتترين و مناسبترين راه سرمايهگذاري است، چون به هيچ تخصص و يا مديريت خاصي هم نياز نيست. و هزينه هاي جانبي كمتر و گريز از ماليات و قوانين دولتي بيشتر و سهل تر است!
فقط كافي است قطعه زميني خريداري شود، مجوز شهرداري براي ساخت، اخذ و هزينهء مازاد تراكم هم پرداخت شده، بعد كمتر از
يك سال ميتوان ساختمان مورد نظر خود را بنا كرد و چون تقاضا هم براي مسكن هميشه وجود دارد، چند برابر مبلغ سرمايهگذاري شده، بازگشت ارزش افزوده خواهد داشت. طبيعي است افزايش نامتوازن تقاضا آرايش فضايي را برهم ميزند. مسالهء ديگر اين كه در بعضي از مواقع به جاي ضوابط و تدبير در ساخت و سازها، عوامل عاطفي و احساسي جايگزين شده; كساني كه متقاضي مسكن بودند از روشهاي مختلف مثل وام مسكن، تعاوني و... فضايي را در شهرها خريدراي كرده و شروع به خانهسازي كردند، بدون آنكه براي اين فضا يك شهرسازي متناسب با زمانه انجام گرفته باشد. از سوي ديگر وقتي از شهرسازي صحبت مي كنيم: طراحي شبكهء گذرگاهي كارآمد، تامين آب، گاز و... نيز بايد مورد نظر قرار گيرد در حالي كه ما موقعي آنها را در نظر ميگيريم كه ساختمانها ساخته شدهاند. در پي اين موارد يك نظام سوداگري در زمينهء زمين و مسكن در شهرداريها پديد آمد. طرحهايي تهيه شد كه در آنها مهندسان مشاور براساس ضوابط و مقررات شهرسازي، ضريب تراكم تعريف كردند. ضريب تراكم وقتي تعريف شد يعني حد مجاز ساخت و ساز مشخص شد. اما دولت، بودجهء دولتي شهرداريها را قطع كرد، در واقع به نوعي دولت به شهرداريها گفت: شما براي اداره كردن شهرها متكي به درآمد خودتان شويد و روي بودجهء دولتي حساب نكنيد. اين در شرايطي بود كه ما تازه از جنگ رها شده بوديم و دولت پول كافي در اختيار نداشت و اين خود بهانهاي شد براي اينكه تحت عنوان خودياري شهرداري عوارضي را تعريف كنند كه بتوانند از مردمي كه در شهر زندگي ميكردند، درآمد كسب كنند.
متاسفانه از سال 1369 به بعد و از برنامهء دوم توسعه مسير ناسالمي را طي كرديم به اين ترتيب ضوابط و مقرراتي كه وزارت مسكن و شهرسازي و سازمان مديريت و برنامهريزي براي طرحهاي شهري تعريف كرده بود و مهندسان مشاور براساس آن شرح و خدمات تيپ را تضمين و تراكمها را تعريف كردند در اثر روي آوردن شهرداري به منبع درآمدي به نام فروش تراكم تغيير كردند. فروش تراكم يعني فروش مقررات و به همين خاطر طرحهاي شهري از محتوا تهي شدند، فروش تراكم يعني زيرپا گذاشتن الزاماتي كه آن طرح تهيه كرده بود و براساس آن الزامات زيست شهري معين ميشد. در كنار آن امكان تغيير كاربري يك ملك از مسكوني به اداري و يا تجاري بودن آنكه تبعات آن در زمينهء رفت و آمد، سوخت، شبكهء تلفن، پاركينگ و... در نظر گرفته شود، مشكلات را پيچيدهتر كرد. من معتقدم در دانش فني و مهارتهاي حرفهاي متوليان اين كار كاستي وجود ندارد بلكه مشكل در جايي است كه ضوابط مديريتي و اداري ما به مديران شهري اجازه داد كه بيايند و مقررات لازم براي زيست شهري را زير پا بگذارند و آنها را بفروشند. اين كار خروجي طرحهاي شهري را با مشكل مواجه كرد.
حال سئوال اينجاست كه شهرداريها اگر از فروش تراكم كسب درامد ننكنند چه كنند؟!
زماني دولت به شهرداريها بودجه ميداد و شهرداري با اين بودجه شهر را اداره ميكرد. وقتي اين بودجه قطع شد شهرداريها مجبور شدند كه در جستوجوي منابع مالي جديد باشند. اين منابع درآمد، در طول زمان از بدترين نوع منابع انتخاب شد. يعني از فروش تراكم; يعني از فروش قانون و ضوابط و معيارها اين درآمد حاصل شد. در صورتي كه ميشد معقولانه و مدبرانه درآمدهاي جديد را جايگزين كرد. من اصلاً مخالف اين نيستم كه شهرداريها از لحاظ مالي و درآمدي مستقل باشند و به دولت وابستگي نداشته باشند. اين مقدمهاي را فراهم ميكند كه از دخالتهاي بيمورد دولت نيز جلوگيري شود. زيرا دولت وقتي پولي نميدهد حق دخالت هم ندارد. اما چگونه ميشود اين درآمد جديد را تامين كرد؟ وقتي كه ما بحث مديريت واحد و يكپارچهء شهري را مطرح ميكنيم يكي از جاهاي عمده اي كه بايد در زيرمجموعهء شهرداري قرار بگيرد ادارات دارايي و شكرتهاي خدمات رسان مانند برق " آب " گاز و... هستند. عرصههاي وسيعي از شهرها، زير پوشش واحدهاي خدماتي و تجاري هستند.
قانون به شهرداريها اجازه داده است كه از ساختمانهاي اداري تجاري و مسكوني فقط عوارض بگيرند كه به صورت سالانه دريافت ميشود. ولي واحدهايي كه تجاري هستند و زندگيشان را از محلههاي شهري كسب ميكنند، صاحب شغل و درآمد هستند و زباله و فاضلاب و ضايعات خود را در آنجا ميريزند و مشتريهايشان ماشينهاي خود را در خيابان هاي آن شهر پارك ميكنند و آنجا را شلوغ ميكنند و پيادهروها را اشغال ميكنند و فقط يك عوارض پرداخت ميكننددر صورتي كه شهرداري بايد اين اجازه را داشته باشد كه در ازاي خدماتي كه به اين واحدها ميدهد، ماليات بگيرد. شهرداري از مالياتي كه اين واحدها ميپردازند هيچ بهرهاي نميبرد و ماليات كساني كه از طريق شهر درآمد كسب ميكنند و محيط را اشغال ميكنند به دارايي و خزانهء دولت واريز ميشود و دولت هم اعلام كرده است كه هيچ مسووليتي را در ادارهء شهر نميپذيرد و هم بايد شهرداريها خودكفا شوند.
دولت از نظر دادن امكانات به شهرها خودش را كنار كشيده است و از مشكلات ادارهء شهرها دور شده است، اما منابع درآمدي شهر را هم با خودش برده است و اين ساختار به نظر من بايد اصلاح يعني به شهرداريها در قالب نظام يكپارچه بايد اجازه داده شود كه منابع درآمدي اعم از عوارض، نوسازي، ماليات و... و هر حركتي كه در شهر انجام ميشود و باعث درآمد ميشود و منجر به ثروتاندوزي ميشود، به شهرداري پرداخت شود. براي اينكه عوارض و ناهنجاريهاي ناشي از اين فعاليت متوجه شهرداري است. آيا تا حالا ميوهفروشي كه روزي يك ميليون تومان درآمد داشته است و روزانه چند ده كيلو زباله توليد ميكند، حقوق يك رفتگر را پرداخته است؟ ماليات بر درآمد اين ميوهفروش به جيب وزارت دارايي و دولت ميرود ولي شهرداري بايد عوارض ناشي از اين فعاليت را بپردازد و به رفتگر حقوق بدهد تا محل كسب درآمد وزارت دارايي و دولت تميز و پاكيزه شود پس بايد بخشي از ماليات شهروندان به شهرداري كه به آنها خدمات ميدهد پرداخته شود تا براي ادارهء بهتر شهر هزينه شود اگر اين موارد به قانون احتياج دارد بايد اين قوانين در مجلس تهيه شود.
در صورت واگذاري ماليات به شهرداري، شايد بپرسيد يك هسته متمركز در كنار دولت شكل بگيرد.
اين هسته با تمهيداتي كه در نظر گرفته شده است كه بر طبق آن شهردار بايد منتخب شوراي شهر و شوراي شهر بايد منتخب مردم باشد به اين ترتيب، داراي يك روند دموكراتيك خواهد بود و در اين صورت شهردار بايد پاسخگوي مردم باشد و بيلان درآمد و هزينهء خود را به اطلاع شهروندان برساند و شوراي شهر نيز بر درآمد شهرداري نظارت كند. اين ميتواند يك درآمد شهرداري باشد. ابداً نيازي نيست كه شهرداري براي كسب درآمد، تراكمفروشي كند و يا پاركينگ بفروشد. شهرداري اجازه ندارد به شهروندي كه آن خيابان در اصل متعلق به اوست كنار خيابان را بفروشد، بالاخره هر شهروندي به صورت مشاعي در شهر سهم دارد. من نظريهء دولت و شهرنشيني را مطرح كردم كه چندين پاياننامه كاربردي و محقق شده دانشگاهي بنيانهاي اين نظريه را ثابت كردهاند. بسياري از ساختمانهايي كه در بهترين مناطق شهر مستقر هستند ادارات و سازمانهاي دولتي هستند، دورتادور ميادين مهم شهر بانكهاي دولتي هستند كه درآمد هنگفتي دارند. اين بانكها چه كمكي به شهر كردهاند؟ حضور دولت در شهر براي شهرداري هزينهبر است و همينطور كه شهروندان عوارض شهري پرداخت ميكنند سازمانها و ادارات دولتي نيز بايد عوارض بپردازند زيرا از خدمات شهري بهرهمند ميشوند و سازمانها و ادارات و بانكهاي دولتي نيز اشغال فضايي دارند. مردم نبايد هزينههاي حضور بنگاههاي اداري و تجاري در شهرها را بپردازند.
مشكل، شناخت ريشهاي مساله است. وقتي مشكل را بشناسيم، راهحل آن را نيز پيدا ميكنيم. ما دايماً شهرداري را مورد بازخواست قرار ميدهيم كه چرا چالههاي شهر زياد است؟ چرا ترافيك سنگين است؟ چرا...؟ ولي يكي نپرسيده است كه به جاي فروش تراكم چه منابع درآمد ديگري ميتوان براي چه شهرداري در نظر گرفت؟ من به عنوان كارمند دولت ماهانه صد هزار تومان ماليات پرداخت ميكنم بايد نيمي از ماليات من از طرف وزارت دارايي به شهرداري پرداخت شود. زيرا من به عنوان يك شهروند در اين شهر سوخت مصرف ميكنم، در ترافيك وقتم به هدر ميرود، روزي 900 گرم زباله توليد ميكنم، روزي 150 ليتر آب مصرف ميكنم، همهء زايداتي كه توليد ميكنم در شهر وجود دارد و هزينهء پاكسازي آنها بر عهدهء شهرداري است و چون شهرداري اين خدمات را به شهروندان ميپردازد و شهري را ايجاد كرده است كه من به عنوان يك شهروند ميتوانم در آن كسب درآمد و زندگي كنم، پس بايد بخشي از ماليات من به شهرداري تعلق بگيرد.
لذا لزوما شهرداري را بايد از بدنهء دولت تفكيك كنيم و آن را در چارچوب يك سازمان مدني قرار بدهيم .
در اين صورت بسياري از مشكلات حل ميشود. در اين صورت نظام سوداگري زمين جايي ندارد. آن موقع شهرداري ميتواند مستقل عمل كند و ديگر درآمدهاي شهرداري اسير تقاضاي تراكم مردم نميشود، الان شهرداري چون درآمد ديگري ندارد مجبور است قانونشكني كند تا هزينههاي ادارهء شهر را به دست آورد. پس بايد بخشي از درآمدهاي مالياتي شهروندان را از دارايي به سمت شهرداري هدايت كنيم. از سوي ديگر موسسات اقتصادي دولتي نيز كه در شهرها حضور دارند بايد هزينههايي را كه به شهر تحميل ميكنند، بپردازند. اين دو مورد مي تواند منبع اصلي درآمدهاي شهرداري باشد. بقيهء درآمدهاي شهرداري ميتواند به صورت جنبي باشد. مثلاً شهرداري ميتواند در زمينههاي اقتصادي نيز سرمايهگذاري كند، مثلاً استخر، تفرجگاه، هتل، رستوران و ... بسازد و از درآمدهاي آنها استفاده كند اما نبايد اين موارد به گونهاي باشد كه شهرداري شغل اصلي خود را رها كند و به يك بنگاه اقتصادي تبديل شود. در اين صورت هم براي شهر اشتغال به وجود ميآيد هم سرمايهء شهر راكد نميماند و هم اينكه مديريت شهرداري ميتواند براي مردم الگو باشد. شيوهء مديريت بهداشت و كيفيت غذاي يك رستوران متعلق به شهرداري بايد به عنوان الگوي ديگر رستورانها قرار بگيرد و بايد آنقدر آراسته باشد كه ديگران از آن الگوبرداري كنند. الان شهرداري دراروميه فرهنگسرا و تفرجگاهي بنام چي چست درست كرده است. ايجاد آن حركت خوبي بوده است. ولي فقط ساختن آن مهم نيست بلكه بايد براي استفاده و بهرهبرداري از آن هم برنامه تعريف شود. چرا فرهنگسرا الگويي نشد كه مردم بيايند و فرهنگسرا بسازند؟ به خاطر اينكه شهرداري هدفمند عمل نكرده
شهرداري بايد مسووليتپذيري و فرهنگ مردم را از طريق همين خانههاي فرهنگي ارتقا دهد به نظر ميرسد در شهرهاي انسان محور، گاهي منافع اقتصادي ناديده گرفته ميشود رابطهء بين شهر انسان محور و اقتصاد شهري را چگونه ميتوان تبيين كرد؟
در اين شهرها هم خواستههاي انسان محوري تجلي پيدا كرده است. اگر شما روي سلايق انسان محوري تاكيد داريد اقتصاد هم جزو چالشهاي فكري انسان تلقي ميشود. اين چالش يك فضاي جغرافيايي مناسب طلب ميكند اگر آن فضاي جغرافيايي پديد آيد، انسان در آنجا احساس آرامش و امنيت پيدا ميكند و به تبع آن سرمايه گردش پيدا ميكند. در آن صورت عملكرد اقتصادي نيز سودآور ميشود. وگرنه شما نميتوانيد با ديد صرف اقتصادي سازهاي بسازيد كه عملكرد اقتصادي مثبت داشته باشد.
تدوين و برگرفته از : آلفا
+ نوشته شده توسط مهدي مكارم (منصورفر) در چهارشنبه یکم آذر 1385 و ساعت
17:39 |
آنا یوردوم آذربایجان
سلام
